迈向2030：农业农村现代化的关键五年

　　日前，国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称《规划》）是我国在全面建设社会主义现代化国家关键时期，出台的一份纲领性文件。《规划》贯彻落实党的二十届四中全会关于加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴的战略部署，落实“十五五”规划纲要的系统安排，为扎实做好“三农”工作、加快农业农村现代化和更好推进中国式现代化建设提供了行动指南。

　　相关背景和意义

　　党的二十大提出到2035年基本实现社会主义现代化，其间经历三个五年计划。“十四五”时期开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴，加快中国特色农业农村现代化进程。“十四五”时期牢牢守住了确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫致贫的底线，脱贫攻坚成果巩固拓展，宜居宜业和美乡村建设扎实推进，取得圆满收官，为“十五五”时期加快农业农村现代化提供了支撑。作为2035年基本实现现代化之前的五年，“十五五”是破除现代化瓶颈制约、取得决定性进展的关键时期，必须确保到2030年农业农村高质量发展取得显著成效，为到2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

　　农业农村现代化是中国式现代化的底座，关系中国式现代化全局和成色。全面建设社会主义现代化国家最艰巨最繁重的任务依然在农村，农业综合生产能力和质量效益亟须提升，农村基础设施和公共服务亟待完善。“十五五”时期推进社会主义现代化建设，必须补上“三农”领域短板弱项，破解制约“三农”发展难点堵点。《规划》锚定建设农业强国目标，以乡村振兴为总抓手，以发展新质生产力为引擎，立足“十五五”期间农业农村重大形势变化，意义重大。

　　一是明确了攻坚方向。《规划》将党中央的战略部署转化为可操作的行动指南，真正将农业农村优先发展的方针落到实处，确保各方资源和力量精准聚焦于“三农”领域，集中力量补上短板。

　　二是部署了重点任务。设置明确量化指标和系统性任务，提出两条底线，粮食综合生产能力1.45万亿斤左右，并列为约束性指标、建立常态化防止返贫致贫机制。培育壮大农业新兴产业和未来产业，实施农村现代生活条件补短板工程。

　　三是健全了政策保障。提高强农惠农富农政策效能，完善投入机制，稳慎推进土地制度改革，健全经营服务体系，壮大乡村人才队伍，健全党领导农村工作体制机制和实绩考核评估。

　　主要内容与亮点

　　《规划》部署了“十五五”时期加快农业农村现代化七方面重点任务，前两部分体现“两条底线”，中间侧重农业现代化，随后侧重农村现代化，最后体现政策效能和改革。

　　《规划》列出了“十五五”时期加快农业农村现代化主要指标15项，其中粮食综合生产能力（1.45万亿斤左右）和农产品质量安全例行监测总体合格率（≥98%）为约束性指标，是从生产源头到消费终端的双底线。其余13项为预期性指标，主要依靠市场、技术和创新推动。其中：农业科技进步贡献率从64%提高到67%、核心种源自给率从81%提升到85%、耕种收综合机械化率从76.7%提高到80%以上，推动农业从资源依赖型转向技术驱动型；农业绿色发展水平从79.5提升至83；肉类总产量保持在9500万吨以上；农业及相关产业增加值从20.6万亿元增至25.8万亿元，农产品加工业与农业总产值比从2.65提升至3，农业劳动生产率从6万元/人提升至8万元/人，体现经济形态质变；新型农业经营主体带动农户比例从53.5%提升至63%，城乡居民收入比逐步缩小，这是最具政治分量的未量化指标。农村生活污水治理率从55%提高到70%、乡镇区域养老服务中心覆盖率从60%提高到80%、乡村医生执业资格比例从47.4%提高到53%左右。

　　在延续以往“三农”工作总体框架的基础上，《规划》呈现多个亮点。

　　一是首次将农业新质生产力系统纳入国家级规划。《规划》提出培育壮大农业领域新兴产业和未来产业，把因地制宜发展农业新质生产力摆在更加突出的战略位置。着力推动智能设计育种、新能源农机、农业低空经济、农业生物制造、新型食品等先导性产业规模化发展，配套实施农机装备高质量发展、农业生物制造提升、“人工智能+农业”等重大行动。首次将农业与新兴产业、未来产业直接挂钩，标志着农业正在从资源依赖型传统产业向技术驱动型现代化大产业跃升。

　　二是政策工具更精准。首次将支持科技创新的税收政策直接引入农业领域，为农业科技企业提供制度性激励。首次提出涉农首版次应用政策，在落实涉农首台（套）、首批次应用政策基础上，鼓励地方探索实施涉农首版次应用政策，意味着软件、算法等非硬件创新成果也将获得政策支持。首次明确丰富资本市场服务涉农主体方式，鼓励以市场化方式设立乡村振兴基金，支持符合条件的企业发债融资用于乡村振兴领域，标志着投入机制从政府单一模式向多元共投模式转换。

　　三是质量导向全面升级。《规划》明确传递出农业从产量主导向产量品质并重转变的信号。在确保粮食等重要农产品稳定安全供给的基础上，更加注重农业质量效益提升，提出合理优化粮食品种结构和区域布局，增加优质食味稻、强筋弱筋专用小麦、高产高油大豆等营养、健康、风味农产品供给。创新实施大食物开发工程，坚持农林牧渔并举，全方位、多途径开发食物资源。

　　四是乡村建设方法论的系统升级。在宜居基础上新增宜业内涵，创新提出农村现代生活条件补短板工程。从农民群众急难愁盼出发，着力解决乡村建设欠账较多的问题。提出稳步提高医保基金在县乡村使用比例、逐步提高城乡居民基础养老金等政策。政策设计兼顾增量与存量，强调既要加强农村基础设施建设和管护，也要盘活利用农村闲置基础设施，避免重复建设。

　　五是城乡融合的制度突破。以县域为重要切入点，提出发展县域富民产业，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例，推动更多城市将符合条件的未落户常住人口纳入公租房保障范围。

　　坚守两条底线

　　坚守的第一条底线是粮食安全底线。围绕供给保障与质量效益两大主线，《规划》系统部署了7项重点工程，可归纳为保量、保质和拓展三个板块。

　　确保产量方面，聚焦藏粮于地与产能提升。包括新一轮千亿斤粮食产能提升行动，统筹推进口粮和薯类杂粮稳产增产，聚焦全国720个粮食产能提升重点县（场），这是实现粮食综合生产能力1.45万亿斤目标的核心抓手。重点项目包括高标准农田建设，优先把东北黑土区、平原地区、具备水利灌溉条件地区以及720个粮食产能提升重点县（场）具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。大中型灌区现代化建设与改造，布局建设贵州夹岩、广东雷州半岛、广西邕北等大中型灌区，实施四川都江堰、内蒙古河套、新疆叶尔羌河等灌区现代化改造。动物防疫和农作物病虫害防治，提升动物疫病参考实验室和测报站设施条件，建设病死动物无害化处理场，强化农作物病虫疫情监测网络建设。全链条全环节粮食节约减损，覆盖生产、储存、运输、加工、消费全链条，推广高效低损收获机具、粮食烘干设施，推广轻度磨皮、高精度分筛等工艺，实施养殖业节粮行动。

　　确保质量方面，提出推动农业由产量主导向产量品质并重转变。制修订500项农兽药残留食品安全国家标准、1500项农业国家标准，新认证登记4万个以上绿色、有机、名特优新农产品，全国农产品种植养殖环节定量抽检数量稳定在2批次/千人以上，直接支撑了农产品质量安全例行监测总体合格率≥98%的约束性指标。

　　拓展食物源方面，坚持农林牧渔并举，全方位、多途径开发食物资源。以松嫩、三江、黄海、江汉、洞庭湖等平原为重点巩固提升优质农产品生产能力；支持发展青贮玉米、苜蓿等饲草料生产；建设海上牧场、“蓝色粮仓”；发展陆基循环水养殖和盐碱地水产养殖；规范有序开发药食同源产品；实施国家全谷物行动计划和国民营养计划。食物来源从耕地向草原、森林、江河湖海全方位拓展。

　　在确保粮食安全方面，《规划》有三个显著特点：一是粮食安全从产量导向转向产能与质量双轮驱动；二是食物安全从耕地走向全域资源；三是政策工具从生产端延伸到全链条。

　　坚守的第二条底线是不发生规模性返贫致贫底线。“十五五”开局之年，也是五年过渡期结束后的第一年，帮扶工作正式从过渡期进入常态化阶段。《规划》要求建立健全统一规范、精准识别、动态调整的常态化防止返贫致贫监测体系，健全常态化精准帮扶政策体系，强化开发式帮扶与社会救助兜底相结合。乡村振兴重点帮扶县继续给予集中支持，完善相关支持政策和激励约束机制，继续享受东西部协作、定点帮扶、驻村帮扶等制度红利。

　　《规划》部署了三方面工作。一是防止返贫致贫监测帮扶能力提升工程，通过建立“监测—预警—干预—评估”的全链条管理系统，把帮扶工作从事后响应提前到事前防范。二是产业帮扶提质增效，分类推进现有产业巩固、升级、盘活、调整，中央财政常态化帮扶资金用于产业发展的比例在省级保持基本稳定，县级可实行差别化要求。三是协作帮扶效能提升，进一步巩固东西部协作、中央单位定点帮扶、驻村帮扶等机制的常态化运行。

　　发展农业新质生产力

　　农业新质生产力首次写入国家级农业农村现代化规划，也是本次《规划》最突出的亮点之一。“十五五”期间，农业从资源依赖型转向创新驱动型，意味着我国农业发展逻辑的重要跃升。

　　培育壮大农业领域新兴产业，首次提出推动智能设计育种、新能源农机、农业低空经济、农业生物制造、新型食品等先导性产业规模化发展。前瞻布局农业领域未来产业，重点部署“人工智能+农业”行动，推动人工智能（AI）大模型赋能种植决策、病虫害预测、无人农场等应用场景。配套实施农机装备高质量发展、农业生物制造提升等专项行动，鼓励地方探索实施涉农首版次应用政策。

　　农业的边界正在被重新定义，从传统的种植养殖业向数据、算法、装备、生物技术综合运用的技术密集型产业转变。从补齐短板转向培育新赛道，以种业为例，“十四五”时期政策重心是补齐种源短板，而“十五五”规划则转向健全商业化育种体系，重心从依赖科研院所的公益性投入转向构建完整商业生态。从农业内部创新转向跨界融合，布局的农业低空经济、“人工智能+农业”、生物制造等，本质上都是农业与新兴技术的跨界融合。

　　发展农业新质生产力需要“人—技—制”三方面协同发力。在人才层面，从神农英才计划到高素质农民培育，从头雁项目到乡村治理人才能力提升，构建全链条乡村人才支撑体系。在技术层面，推动产学研用深度融合，加速技术从实验室到田间地头的转化。在制度层面，通过税收优惠、首台（套）应用等政策工具，降低新技术应用的市场门槛。

　　加快农业发展全面绿色转型

　　《规划》将农业绿色发展水平列为15项主要指标之一，目标从2024年的79.5提升至2030年的83。

　　农业环境治理从被动治理转向主动变革。开展新一轮农业资源调查与区划，优化农业生产布局。加强农业资源保护利用，聚焦耕地、水和生物资源的可持续利用，包括完善耕地轮作休耕制度，建设高效节水灌溉设施，将农田灌溉水有效利用系数提高到0.6等。农业面源污染综合治理实现从末端治理到源头防控，因地制宜开展农业面源污染综合治理，推进农田氮磷拦截净化与循环利用，加强农业废弃物处理利用，推进养殖业生态环境问题综合治理。

　　提高强农惠农政策效能

　　《规划》明确“十五五”时期加快农业农村现代化要提高强农惠农富农政策效能，完善农业农村投入机制，稳慎推进农村土地制度改革，健全现代农业经营服务体系，发展壮大乡村人才队伍，并制定了健全党领导农村工作体制机制、健全推动乡村全面振兴长效机制、强化实绩考核和监测评估等保障机制。

　　完善农业农村投入机制。《规划》提出健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。加大农业农村中长期贷款投放力度，发展农村数字普惠金融，推动农村信用体系建设。鼓励以市场化方式设立乡村振兴基金，支持符合条件的企业发债融资用于乡村振兴领域，为引导社会资本参与乡村振兴提供了制度通道。

　　稳慎推进农村土地制度改革。《规划》提出巩固和完善农村基本经营制度，稳定农村土地承包关系，稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点。发展农业适度规模经营，健全承包地经营权流转价格形成机制和管理服务制度，在坚持农村土地集体所有的前提下，放活土地经营权，盘活闲置土地资源。

　　发展壮大乡村人才队伍。通过神农英才计划、乡村巾帼追梦人计划、大学生志愿服务西部计划和乡村振兴青春建功行动以及实施乡村产业振兴带头人培育头雁项目，提升乡村治理人才能力素质。

　　健全党领导农村工作体制机制。《规划》提出实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制，坚持五级书记抓乡村振兴。选优配强乡镇领导班子，优化村“两委”班子特别是带头人队伍，确保中央关于“三农”工作的决策部署层层传导、有效落地。

　　健全推动乡村全面振兴长效机制。深入学习运用“千万工程”经验，分类有序、片区化推进乡村振兴，因地制宜健全政策体系、制度体系和工作机制，发挥国家乡村振兴示范县引领作用，扎实推进农村综合改革。

　　完善实绩考核与监测评估机制。《规划》提出强化实绩考核和监测评估，加强省级党委和政府推进乡村振兴战略实绩考核，完善考核方式，提高考核针对性和科学性，开展农业农村现代化进展和水平监测，强化规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估全过程管理，确保规划目标如期实现。

　　（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）