全球气候融资格局演变与中国路径

　　在全球气候风险持续累积、国际治理体系深度调整的背景下，气候融资已从技术性资金安排上升为影响全球绿色转型进程的关键变量之一。一方面，发达经济体在资金承诺履行、政策连续性和治理责任方面的不确定性上升，全球气候融资体系面临供给不足、结构失衡与信任弱化并存的现实困境；另一方面，广大发展中国家在气候减缓、适应领域的融资需求持续扩张。在此背景下，系统总结全球气候融资的制度演进与现实挑战，并审视中国在相关领域的实践进展与路径选择，对于推动构建更加公平合理的国际气候治理体系具有现实意义。

　　国际气候融资逐步体系化

　　（一）融资议题制度化

　　气候融资议题经历了由原则性倡议向制度化安排逐步深化的过程。1992年《联合国气候变化框架公约》首次明确发达国家向发展中国家提供资金支持的责任，将资金问题纳入全球气候治理的基本框架。1997年通过的《京都议定书》首次在减排义务框架下强调了资金和技术支持的重要性，标志着气候融资制度化的开端。进入21世纪后，气候融资逐渐成为多边气候谈判的核心议题。2009年哥本哈根气候大会提出的“到2020年，每年为发展中国家筹集1000亿美元”集体资金承诺，尽管法律约束力有限，但为国际社会形成中长期资金预期提供了重要锚点。2015年《巴黎协定》在法律层面确认了发达国家持续提供资金支持的义务，并要求在2025年前制定新的集体量化资金目标。2018年通过的《卡托维兹规则手册》，建立了统一的资金报告与信息披露制度，强化了气候资金落实的可追溯性与透明度。近年来，各方就新的集体量化资金目标达成一致，同意到2035年发达国家每年为发展中国家筹集3000亿美元气候资金、1200亿美元气候适应资金，还呼吁各国努力在2035年之前，通过“所有公共和私营来源”筹集总计1.3万亿美元的气候资金。

　　（二）资金来源多元化

　　在资金来源结构上，国际气候融资正从以公共财政为主导，逐步转向公共资金与社会资本协同的多元化模式。按照经济合作与发展组织（OECD）分类，国际气候资金主要包括双边公共气候资金、多边公共气候资金、官方出口信贷以及由公共资金撬动的私人气候资金。公共资金包括通过各国双边援助机构或多边渠道进行分配的气候资金，其主导地位尤其体现在气候适应领域。2023年流入新兴市场和发展中经济体的国际气候融资中，公共来源占绝对主导，约为78%，主要由多边、双边开发性金融机构提供。

　　为弥合全球气候融资的巨大缺口，公共资金撬动私人资本支持气候变化应对这一模式得到更多国际关注。一方面，多边开发银行依托成员国实缴资本和信用优势，通过贷款、担保和混合融资等方式，放大公共资金的杠杆效应；另一方面，各国通过出口信贷、风险共担机制、绿色债券等金融工具，降低私营部门在发展中国家投资气候项目的风险。碳市场作为重要的市场化工具，通过为减排项目提供额外收益，持续吸引私人资本参与全球减排进程。

　　（三）统计方式标准化

　　随着资金规模不断扩大，如何准确统计和核算气候资金逐渐成为全球气候治理中的关键议题。国际气候融资统计经历了从自愿报告向标准化、制度化逐步推进的过程，其中OECD、《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）秘书处和多边开发银行发挥了核心作用。

　　为响应1000亿美元的承诺，OECD发展援助委员会（DAC）率先引入并推广了“里约标签”方法。这是国际首个系统追踪气候资金流向的工具，也是当前气候融资最主流的统计方法之一。《公约》框架下的双年透明度报告制度，则从缔约方层面强化了资金信息披露要求。尽管不同国家在具体核算方式上存在差异，但在强调透明度、可比性方面逐渐趋同。各国在报告实践中，大多参考里约标签，但可根据国情选择固定系数或个案填报的方式。此外，多边开发银行在推动统计方法完善方面也发挥了重要作用，即“气候成分法”。该方法旨在确定项目投资中直接用于支持气候变化减缓或适应活动的资金份额。

　　全球气候融资体系面临核心挑战

　　（一）制度约束偏弱，多边治理权威承压

　　全球气候融资体系的运行基础，依托于《公约》和《巴黎协定》所确立的共同但有区别的责任原则。然而，该体系在设计上高度依赖自愿承诺，缺乏强制执行和有效问责机制，使其在复杂国际政治环境中面临稳定性不足的问题。

　　从制度运行看，《巴黎协定》以国家自主贡献(NDC)为核心工具，要求各国定期提交减排目标和实施进展报告。但由于缺乏实质性的违约惩戒安排，相关承诺在落实过程中往往滞后于既定时间表。2025年初本应是各国提交新一轮NDC、以期在21世纪中叶实现碳中和的关键窗口期，但全球约90%的国家未能如期履行提交义务。截至2026年1月，仍有60多个国家尚未提交目标。

　　从外部环境看，主要排放国在气候议题上的政策摇摆进一步放大了制度不确定性。个别发达国家弱化甚至退出多边气候机制，不仅直接压缩了全球公共气候资金的供给空间，也冲击了联合国主导下多边治理体系的权威性，让气候议题在日益复杂的全球治理议程中面临边缘化风险。

　　（二）资金供需失衡，融资债务化趋势加剧

　　在气候风险持续加剧的背景下，发展中国家对气候融资的需求快速攀升，尤其是在适应和韧性领域。联合国环境署数据显示，到2035年，发展中国家每年的适应资金需求保守估算将高达3100亿美元至3650亿美元。最脆弱的国家群体到2035年的年均适应资金需求合计也高达370亿美元至500亿美元。然而，与不断扩大的需求相比，全球气候融资的实际供给明显不足且结构性问题日益凸显。国际公共适应资金的流动趋于枯竭，2023年仅为260亿美元，较前一年小幅缩减。据此估算，适应领域的实际融资供给与真实需求之间存在逾12倍的巨额缺口。

　　一方面，公共气候资金的总体规模增长乏力，甚至出现阶段性收缩。全球公共气候融资总额在2022年至2023年间下降了约13%。这一趋势与官方发展援助（ODA）的普遍收缩紧密相关。发达国家长期未能兑现将国民总收入的0.7%用于ODA的国际承诺。2024年，经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD DAC）成员国的ODA总额仅占其国民总收入的0.33%。2025年，部分传统捐助国削减对多边气候基金的出资，依赖公共资金支持的适应项目面临更大不确定性。在公共资金增长受限的情况下，全球气候行动的整体推进节奏明显放缓。

　　另一方面，融资方式的“债务化”倾向日益突出。近年来，国际公共气候融资中贷款工具占比持续上升，赠款和高度优惠性资金相对不足。2022年到2023年间，债务工具在国际公共适应融资中占比高达58%。2023年，非优惠性贷款数额首次超过优惠性贷款，对最脆弱国家构成了“适应投资陷阱”。这不仅削弱了气候融资作为全球公共产品的属性，也在客观上加剧了全球气候治理中的南北发展不平衡。

　　（三）统计口径分散，透明度不足削弱国际互信

　　气候融资统计与核算规则的不统一，也是制约其有效性的关键因素。发展中国家普遍对发达国家已报告的气候资金规模和实际支持效果提出质疑，认为现行统计方法在一定程度上高估了实际贡献。

　　首先，资金“附加性”的界定缺乏统一标准，部分国家将原有发展援助重新标注为气候资金，导致新增支持规模被人为放大。其次，项目层面的信息披露不足，外界难以准确评估资金的具体用途、执行进展及其减排或适应成效。乐施会报告指出，世界银行在项目批准阶段所声称的气候资金与实际支出存在巨大差异。据其估算，2017年至2023年间，世界银行气候资金预算与实际支出之间的总差异高达242.8亿至413.2亿美元，且透明度较低，外界无法准确追踪资金流向和实际成效。最后，核算口径的不统一削弱了评估的科学性。据OECD统计，2016年至2022年间的公共气候资金中，贷款占比超三分之二，这不仅虚增了发达国家的贡献价值，也增加了重债穷国的还款压力。

　　提升全球气候融资效能的中国路径

　　（一）坚守多边主渠道

　　面对全球气候治理制度约束力不足的现实挑战，中国始终坚持以联合国为核心的多边治理体系，坚定维护《公约》和《巴黎协定》的主渠道地位，通过稳定履约和持续投入，以身作则为全球气候行动注入确定性。

　　“十五五”规划纲要对建设“美丽中国”作出重要部署，以碳达峰碳中和为牵引，以健全生态文明制度体系为保障，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，改善生态环境质量，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。作为发展中国家，中国最大限度地落实气候行动，并在2025年联合国气候变化大会（COP30）上宣布新一轮国家自主贡献目标，首次覆盖全经济范围，明确了到2035年温室气体净排放量比峰值下降7%至10%、非化石能源消费比重超30%等一系列硬指标。此次承诺要求中国在碳达峰后5年左右即实现碳排放快速下降，绝对减排量（10亿至15亿吨）显著高于欧美国家同期水平。为支撑这一转型，中国还提出了到2035年风光电总装机容量达到2020年6倍以上（力争36亿千瓦）的宏大目标，展现了“两步并作一步走”的转型决心。未来，中国可进一步通过制度化披露、规则性倡议和经验性输出，将国内减排目标与国际融资议程更紧密地对接，在增强自身履约透明度的同时，为多边气候融资体系提供更稳定、可持续的制度支撑。

　　（二）深化南南合作实践

　　在全球气候融资供需缺口持续扩大、发展中国家适应与减缓能力不足的现实背景下，中国将南南合作作为弥合能力鸿沟的重要抓手，推动气候行动从政策共识走向落地实施。

　　一方面，中国围绕发展中国家现实需求，发起“一带一路”应对气候变化南南合作计划、气候变化南南合作“十百千”倡议等机制，有效响应了广大发展中国家提升气候韧性的迫切需求。截至2025年10月底，中国已与43个发展中国家签署55份气候变化南南合作谅解备忘录，并累计实施300多期能力建设项目，为120多个发展中国家培训了上万名专业人才。中方还将开展200个海洋发展合作项目，支持小岛屿国家提升可持续发展能力，并在发展中国家实施“清洁炉灶百千万工程”，助力共建清洁、美丽、可持续的世界。

　　另一方面，中国依托完整产业体系和规模化制造优势，持续为全球尤其是广大发展中国家提供优质高效的低碳装备产品。仅“十四五”期间，中国出口的风电和光伏产品就累计为其他国家减少碳排放约41亿吨。中国的绿色产业不仅具有价格优势，而且其技术和经验更接近发展中国家的实际需求和生产能力。目前，中方已与34个国家建立了“一带一路”能源合作伙伴关系，同100多个国家和地区开展了绿色能源合作项目，有力支持了当地绿色发展。

　　随着合作规模持续扩大，气候变化南南合作正从“项目数量增长”阶段迈向“合作质量提升”阶段。未来，中国可进一步推动气候变化南南合作向体系化、长期化方向演进。一是更加注重人才培养、运维能力、制度建设和成果评估等内容，将分散的项目实践逐步整合为可复制、可推广的合作模式。二是推动气候融资与发展议程深度融合，将气候议题更紧密地嵌入能源、交通、农业和城市发展规划，让气候融资成为促进经济发展和民生改善的综合性工具。

　　（三）拓宽气候融资多元路径

　　面对全球气候融资总量不足与融资结构“债务化”倾向并存的结构性矛盾，中国强调以务实行动补充国际公共资金缺口，逐步构建以公共资金为引导、政策性金融为支撑、市场化资本协同参与的多层次气候融资体系，提升有限资源的使用效率。

　　为更好地展现中方对全球气候融资的支持力度，中国在2024年联合国气候变化大会（COP29）期间首次系统性公布国际气候融资规模：2016年以来，中国累计提供并动员应对气候变化相关资金超过1770亿元人民币（约合240亿美元）。相关国际研究亦从侧面印证了中国气候资金的实际投入水平。美国智库数据显示，2013年到2018年间，中国通过双边和多边渠道向其他发展中国家提供的公共气候资金年均约33亿美元。若将出口信贷和私营部门资金一并纳入，2013年至2022年间中国为支持发展中国家应对气候变化所动员的资金总规模约为449.2亿美元。这些数据表明，中国已成为国际气候融资的重要资金提供方之一。

　　从资金结构看，中国国际气候融资以公共资金为基础，重点通过专项基金机制发挥引导和示范作用。2015年中方出资200亿元人民币设立的气候变化南南合作基金，重点支持发展中国家在减缓、适应和能力建设领域的项目实施，为其绿色低碳转型提供基础性支持。2021年中国又率先出资15亿元人民币设立昆明生物多样性基金，并于2024年正式启动运行，目前首批9个“小而美”项目已全部启动，第二批22个全额支持项目已完成审批。

　　在公共资金发挥基础支撑作用的同时，中国积极拓展市场化和多边协同的融资渠道。一方面，通过推动双多边气候投融资合作，鼓励金融机构支持“一带一路”和南南合作框架下的低碳化建设，促进气候减缓和适应项目在境外落地；另一方面，通过在岸熊猫债、离岸点心债和自贸区离岸债券等平台，全球南方借款人能够以更低成本、更灵活期限进入中国资本市场，为可再生能源、清洁交通和气候韧性项目筹集资金。

　　（作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所）