常纪文：生态环境政策制定与实施的治标与治本问题

　　《生态环境政策制定与实施的治道与治术问题》一文（刊发于《中国经济时报》2026年7月29日）系统阐释了生态环境治理中治道引领、治术落地的辩证关系，厘清了顶层方向与实操手段相辅相成的运行逻辑。推进美丽中国建设、落实碳达峰碳中和战略，除了把握好“道”与“术”的主次协同关系之外，还必须辩证处理治标与治本的实践关系。短期污染管控、长期根源转型如何统筹兼顾，是完善现代环境治理体系、推动经济社会发展全面绿色转型的核心现实课题。本篇围绕治标与治本的内在逻辑展开论述，同时结合前文“道与术”的理论框架，提出道术结合、标本兼治的完整实施路径。

　　正确处理生态环境政策中的治标与治本关系

　　治标与治本是公共治理领域经典的辩证概念，在逻辑上同样是辩证统一的治理范畴。标是根源问题外化形成的显性表象、即时乱象，包括违法排污、生态破坏、能耗超标等，治标具备应急性、阶段性，对应整治整改、生态修复、案件处罚等即时治理手段，能够快速控制事态、化解眼前矛盾。本是问题产生的核心矛盾、深层根源与底层动因，包括粗放发展模式、落后产业与能源结构、技术短板等，对应产业转型、科技创新、发展模式革新等长效和基础性的举措，能够从根源上消解隐患。现代生态环境治理政策的制定和实施，需标本兼治、协同发力，以治标管控污染严重化态势，以治本消除污染根源。如此，既能降低治理综合成本，也能夯实生态环保长效发展的产业、经济与技术根基，实现短期成效与长期治理的有机统一。

　　首先，经济高质量发展是我国生态环境问题的治本之策。所谓经济高质量发展，就是要构建科技创新、环境友好、资源节约、节能降碳型经济，同时符合安全生产、食品安全、劳动卫生、公司治理等领域的法律法规要求。高质量的发展能够提升经济的市场竞争力、提高科技对于经济社会发展的支撑能力，为生态环境保护提供持续、稳定的产业和经济、社会支撑。生态环境保护属于公共事务，如果缺乏经济高质量发展的支撑，那么科研机构开展生态环境先进适用技术的研发、企业开展生产经营环境问题的治理、国家开展公共环境治理就难以持续，生态环境质量改善目标的提升也难以实现。党的二十届三中全会明确提出加快经济社会发展全面绿色转型；“十五五”规划纲要进一步锚定发展新质生产力、优化产业结构、统筹降碳减污扩绿增长等重点任务，确立了在发展中深入打好污染防治、实施碳达峰碳中和战略的工作主线。党的十八大以来，我国面对雾霾、流域、土壤等突出的污染，没有采取一切关停的极端环境治理措施，而是始终坚持稳中求进、先立后破的原则，一边推动钢铁、有色、化工、造纸、建材等传统产业阶梯式、渐进式转型升级，一边培育新能源、高端制造、节能环保等绿色新质生产力，走出在发展中保护、在保护中发展的特色路径。2020年蓝天保卫战取得阶段性胜利后，我国生态环保工作全面转向以降碳为战略重点，推动降碳、减污、扩绿、增长协同并进，同步深入打好污染防治攻坚战、稳步推进碳达峰碳中和。这项工作离不开资金、技术、人才、产业的全方位支撑，只有经济实现高质量发展，市场主体才有能力进行环保改造，科研机构才有动力研发绿色技术，地方政府才有财力开展全域环境治理。反过来看，高水平生态环境保护也会倒逼地方政府和企业淘汰落后产能、加快技术革新，培育绿色低碳发展动能，提升绿色低碳市场竞争优势，进一步赋能经济高质量发展。可以说，经济的高质量发展和生态环境的高水平保护，在生态文明新时代相互融合、双向赋能，是彻底解决生态环境问题的根本保障。

　　其次，严格执法监管是解决我国生态环境问题的治标之法和倒逼治本之方。严格执法监管，包括开展对生态环境的系统监测、强化对排污企业的综合监管、组织对环境污染的源头排查、严格对违法企业的行政查处。从《中华人民共和国环境保护法》2015年实施和2016年启动中央环境保护督察以来，全国生态环境部门持续保持执法高压态势，常态化开展蓝天、碧水、净土保卫战专项执法，聚焦重点排污单位、工业园区、畜禽养殖、危废处置等关键领域，依法查处未批先建、非法倾倒、违法排污、破坏生态等各类生态环境违法行为，全国累计查处环境违法案件数超百万起，依法实施行政处罚、按日计罚、查封扣押、限产停产、移送拘留等组合惩戒措施，形成强大震慑效应。2015年以来的实践已经证明，高频率与高强度执法和组合惩戒措施能够快速制止即时环境违法行为，整改现存污染隐患、修复受损生态，在短时间内可以督促企业守法、恢复被破坏的法治秩序、修复被污染破坏的生态、扭转区域生态环境恶化态势，这是最直接的治标成效。但要清醒地认识到，单纯依靠执法监管只能一时一地管住表面问题，若产业结构、发展模式未发生改变，生态环境保护和生态环境质量的改善成效会不稳固，生态环境违法问题极易反弹，因此治标必须与治本紧密结合。严格执法监管想起到协助治本的作用，需稳中求进对地方和企业开展问责与帮扶相结合的常态化监管，倒逼地方和企业补齐环保设施短板、完善环境管理制度，推动区域统一建设污水、固废集中治理基础设施，关闭治理无望的企业，推进乡村对污水、垃圾、厕所开展一体化整治，提升地方和企业的生态文明理念，引导其不断开展绿色低碳转型。只有这样，才能固本培元，促进经济高质量发展。立足当下，放眼未来，2035年，我国将建成科技强国、制造强国，届时经济发展将全面依靠科技创新、管理创新来驱动，彻底摆脱依靠透支自然资源、破坏生态环境、排放大量温室气体的粗放模式，美丽中国目标基本实现。在此背景下，严格执法监管的治标作用将逐步与产业转型、技术升级的治本作用深度融合，到2035年，生态环境保护成果将彻底稳固，生态环境治理实现根本性转变。

　　再次，发展新质生产力是我国生态环境问题治标与治本措施的关键支撑。发展新质生产力的核心在于科技创新与生产力革新，各类绿色环保技术、清洁能源技术、节能降碳技术、污染治理技术、智慧化管理技术是其中重要组成部分。发展新质生产力，如风力发电、光伏发电、地热能、空气能、电动汽车、电气化等领域先进适用技术和产品的科技研发与示范推广，在减少煤炭、石油等化石能源消耗的同时，从源头减少二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等大气污染物以及二氧化碳等温室气体排放，既削减现有污染负荷、提升企业环境治理绩效、提升企业守法的能力和水平，改善当下环境质量，又优化能源结构、升级工业体系、重塑交通体系，促进工业产业和生态环境保护产业的融合发展，实现生态环境问题的标本兼治。可见，从污染治理到“双碳”战略落地，从企业日常合规生产到现代工业体系整体升级，先进绿色科技等新质生产力贯穿始终。新质生产力的发展，打通了治标与治本之间的连接通道，让生态环境治理不再局限于生态环境表象问题的整治，而是逐步转向生产工艺与绿色低碳技术的深度融合。基于此，党的二十大报告明确提出推进新型工业化，这要求以科技创新引领产业全面升级，大力发展绿色低碳产业，推动工业领域节能降碳、清洁生产。党的二十届三中全会决定、“十五五”规划纲要则进一步细化部署，将绿色低碳技术研发、新能源推广、传统产业绿色低碳改造纳入新质生产力培育核心内容，这强调以科技和数智化赋能生态环保工作与工业产业，促进转型升级、双向发展。立足当下，放眼未来，2035年前我国将绿色低碳技术、绿色低碳能源深度耦合到钢铁、有色、水泥、造纸、化工等高耗能高排放的基础产业中，既能帮助企业升级生产工艺、提升污染治理能力、降低产品碳足迹、开拓低碳化工产品，也能推动传统产业完成绿色低碳转型，培育企业核心绿色低碳竞争力，壮大节能环保等生态环保产业，夯实治本根基。

　　道术结合、标本兼治推进美丽中国建设和碳达峰碳中和工作

　　在新时代推进美丽中国建设、落实碳达峰碳中和重大战略，必须科学认识治道与治术的辩证关系，正确处理治标与治本的逻辑关系，坚持以道领航、以道护航，以术落地、以术增效，治标控险、治本固本。2021年《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》和《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确了污染深度治理与“双碳”推进工作的顶层理念、目标原则、工作框架，即明确了方向之道、划定了工作之道；2023年《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》、2024年《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，描绘了美丽中国建设、全社会绿色转型的整体路径，进一步明晰了方向之道、强化了组织之道；2026年《美丽中国建设成效考核办法》《碳达峰碳中和综合评价考核办法》则以考核机制压实地方党委和政府的属地领导责任，成为保障各项举措落地见效的制度之“术”。

　　在道术结合层面，首先要坚守思想、组织、方向三大核心之正道，始终以习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是其中的习近平生态文明思想、习近平经济思想、习近平法治思想为根本引领，落实美丽中国建设和碳达峰碳中和工作党政同责、“一岗双责”、齐抓共管、失职追责、尽职免责的体制和机制，锚定人与自然和谐共生的中国式现代化目标，贯彻新发展理念，大力发展新质生产力，把生态保护、污染防治、降碳减碳的要求和新技术深度融入经济社会发展全领域。在此基础上，创新构建和优化实施正道的良术体系，如在污染防治领域，依据污染防治攻坚战相关政策，协同开展大气、水、土壤、固废等领域的污染防治、多污染物治理及环境保护和安全生产工作；优化执法监管方式，推行科学监管、适度监管、精准监管和智慧化监管。在“双碳”工作领域，按照碳达峰碳中和政策文件，分区域、分行业细化碳达峰实施方案，完善碳双控、碳预算、碳核算、碳交易等实操措施；依托全面绿色转型相关文件，统筹能源、工业、农业、交通、城乡建设、生活方式等领域绿色改造，强化多领域协同联动。同时，用好《美丽中国建设成效考核办法》《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，以考核倒逼责任落实，实现道术相融、同向发力，让顶层之正道通过科学、合理、务实之良术转化为生态环境治理和绿色低碳发展的实际成效。

　　在标本兼治层面，要持续深入打好污染防治攻坚战，通过严格执法、污染整治等治标手段守牢环境底线，严查环境违法行为，快速整改突出生态环境问题，保障群众环境权益。同时，聚焦经济高质量发展这一治本核心，按照政策要求加快经济社会全面绿色低碳转型。要大力发展绿色低碳新质生产力，推广清洁低碳能源、先进适用绿色低碳技术、资源能源循环利用技术，推动传统产业转型升级，从能源结构、产业结构、发展模式上根除生态破坏、资源浪费、环境污染与高碳问题，以治标成果为治本创造有利环境，以治本举措巩固治标成效。

　　在新时代，美丽中国建设与碳达峰碳中和是两项密切相关的长期性系统工程，既要坚守正道、把握方向、压实责任，又要创新良术、精准施策、强化执行，体现原则性和灵活性的统一；既要持续跟踪治理不同阶段突出的生态环境问题，又要深耕能源结构优化、经济产业转型、科学技术创新等治本之策，做到道术结合、标本兼治。只有这样，才能通过持续的努力，如期实现天更蓝、山更绿、水更清、碳更低的美丽中国建设和碳达峰碳中和的目标愿景，推动我国生态文明建设行稳致远，不断迈向新高度。

　　（作者系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员）