“史上最严”钢铁产能置换办法出台，“买指标扩产能”灰色通道彻底关闭

　　结束了一年零九个月的政策静默期，新版钢铁行业产能置换办法终于正式出台。

　　18日，工信部发布了修订后的《钢铁行业产能置换实施办法》下称《办法》，自印发之日起施行，2021版办法同步废止。这是2024年8月工信部暂停钢铁产能置换后，时隔近两年钢铁产能置换重新开闸。

　　与2021版相比，《办法》明显体现了收紧的导向。例如，从2021版重点区域和非重点区域设置不同置换比例，到新规全国统一提升至1.5:1，无区域差别；与2021版允许合规产能自由跨企业、跨区域转让不同，《办法》对不同企业间实施产能置换设置2年过渡期，过渡期后仅可通过实质性兼并重组实现产能转移。

　　也是因此，部分市场声音认为，此次发布的《办法》是“史上最严”的钢铁产能置换办法。中诚信国际企业一部高级分析师于美佳接受《华夏时报》记者采访时表示，《办法》不是简单地把置换比例调高，而是把过去容易被套利的政策空间系统性压缩，并把“产能指标”从一种可交易资源，重新拉回到产业政策工具本身，这会改变企业的投资逻辑。

　　重新开闸，标准趋严

　　过去几十年，中国钢铁业的发展很大程度上依赖于“地产+基建”双轮驱动，但随着国内房地产市场供求关系发生重大变化，传统建筑用钢需求持续萎缩，“十四五”以来国内粗钢表观消费量总体呈下降态势，累计降幅较大，国内钢材需求总量层面进入趋势性下行通道。

　　从市场价格来看，钢价自2021年的高点下降以来，最近几年弱势震荡、波动收窄的逐步筑底态势。国家统计局发布的数据显示，2026年1—4月份粗钢产量33112万吨，同比下降4.1%；生铁产量28228万吨，同比下降3.1%；钢材产量47194万吨，同比下降1.3%。也是在此背景下，《办法》时隔近两年的时间重新开闸。

　　兰格钢铁研究中心主任王国清向《华夏时报》记者分析指出，本次修订聚焦控总量、促整合、推绿色、强监管四大核心，政策力度显著加码。在置换比例方面，《办法》要求除了青海和西藏外，全国炼铁、炼钢产能置换比例均不低于1.5:1，兼并重组置换比例提高至不低于1.25:1。而与之对比，2021版实行差异化比例，京津冀、长三角等重点区域置换比例不低于1.5:1，非重点区域不低于1.25:1，非重点区域重组置换可低至1.1:1。这意味着无论在哪一地区，新建1吨炼铁或炼钢产能，必须关停退出1.5吨旧产能，从根源上杜绝产能无序扩张，确保行业总产能只减不增。

　　在产能交易方面，2021版允许合规产能自由跨企业、跨区域转让，催生了产能指标交易市场。新规设置2年过渡期，过渡期内仍允许不同企业间产能置换；过渡期结束后，仅允许企业集团内部置换，跨企业产能转移必须通过实质性兼并重组实现，彻底斩断“卖指标、不整合”的灰色通道；新设置了为期24个月的产能置换有效期，要求自公告之日起2年内必须完成项目备案、节能审查、碳排放评价、环评等手续并正式开工，逾期未开工的方案由省级主管部门公告撤销。

　　另外，《办法》延续并细化差异化置换政策，绿色高端双向发力，重点向电炉钢、低碳冶金、高端特钢倾斜，支持行业结构优化。例如，退出现有高炉，采用氢冶金等低碳工艺技术，建设碳减排比例不低于高炉工艺60%的炼铁项目可实施等量置换；自《办法》实施之日起3年内，建设碳减排比例不低于高炉工艺30%的炼铁项目，炼铁产能置换比例不低于1.25:1。

　　严控产能，影响几何

　　在于美佳看来，2024年8月工信部暂停钢铁产能置换，本质上是一次“政策刹车”。工信部当时明确提到，原有产能置换政策在执行中存在不到位、监督落实机制不完善、与行业发展形势不相适应等问题。暂停以后，新增置换项目的审批通道被临时冻结，过去部分钢企通过“以小换大”“跨省倒卖额度”以及技术装备升级带来的“隐性产能放大”现象减少，存量产能加速出清预期开始体现。

　　而此次《办法》的出台，更是产能解决过剩的必要制度基础。她指出，此次产能置换管的是“入口”和“结构”，能够防止以技改、搬迁、整合名义变相扩产。统一1.5:1的减量置换比例、取消跨企业产能交易窗口，叠加僵尸产能认定和两年窗口期满后的并购导向，意味着今后任何形式的产能净新增都将面临极高的制度成本和交易成本。长期来看，行业总产能会稳步下降。不过产能治理不能只靠"堵"，还得靠"疏"，要通过推动制造业用钢需求增长和高价值特种钢的增量空间，让行业的结构性升级在需求端找到支撑。

　　王国清指出，本次钢铁产能置换新规落地出台，是国家推动钢铁行业供给侧结构性改革的深化之举，核心逻辑是严控产能总量、倒逼兼并重组、加速绿色转型、规范行业秩序。短期看，行业将经历阵痛，中小企业承压、产能扩张受限；长期看，新规将有效解决钢铁行业产能过剩、集中度低、绿色转型缓慢等痛点，推动钢铁行业从“规模扩张”向“质量效益”转变。

　　于美佳认为，短期看，大型钢企新建项目、搬迁项目、装备升级项目的审批成本和产能指标成本都会上升，过去依靠跨区域买指标扩张的路径会变窄。尤其是一些已经规划但尚未完成手续的项目，需要重新评估置换比例、能耗、碳排放、环保和市场空间。但长期看，大型钢企反而更受益，因其更容易满足环保、能耗、超低排放、碳管理要求，也更有能力推动实质性兼并重组。对于中小钢企而言，部分有区域优势、产品特色、环保水平较高的中小钢企，尤其是特钢、优特钢、短流程电炉、服务区域制造业集群的企业，仍然有生存和转型空间。但另一部分普通建筑钢材为主、设备偏小、环保和能耗水平一般、缺乏稳定下游客户的中小钢企，压力会明显加大。